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O Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), instituição que participou da formulação da proposta que deu origem à reforma tributária, publicou nesta quinta-feira (8/10) uma nota técnica defendendo que a Emenda Constitucional 132/2023 promoveu transformações que ultrapassam a substituição dos tributos sobre o consumo e fortalecem quatro cláusulas pétreas da Constituição Federal. Segundo o documento, essas mudanças estabelecem limites constitucionais para a regulamentação do novo modelo e até mesmo para futuras alterações na Constituição. A instituição sustenta que eventuais distorções na implementação da reforma devem ser submetidas ao controle de constitucionalidade, tendo como referência as garantias protegidas pelo artigo 60, parágrafo 4º, da Constituição.

Intitulada “A Emenda Cidadã: o cidadão como medida da constitucionalidade da reforma tributária”, a nota afirma que a EC 132/2023 promoveu, na realidade, cinco reformas. A primeira corresponde à mudança na tributação sobre o consumo, cuja implementação está em andamento e terá transição até 2033. As outras quatro, conforme a interpretação apresentada pelo CCiF, envolvem a estrutura federativa, o voto, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Essas transformações estariam em vigor desde 20 de dezembro de 2023 e corresponderiam, respectivamente, aos quatro incisos do artigo 60, parágrafo 4º, da Constituição, que estabelece matérias que não podem ser abolidas por emendas constitucionais.

A fundamentação jurídica da tese parte de um precedente do Supremo Tribunal Federal (STF) de 1993. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 939/DF, relatada pelo ministro Sydney Sanches, a Corte declarou inconstitucionais disposições da Emenda Constitucional 3/1993, relacionadas à criação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), por desrespeito à anterioridade tributária e às imunidades constitucionais. Na ocasião, o Supremo reconheceu que determinadas limitações ao poder de tributar constituem direitos e garantias individuais protegidos como cláusulas pétreas, mesmo quando previstos fora do capítulo da Constituição dedicado aos direitos fundamentais. O CCiF utiliza esse entendimento para sustentar que as garantias concretizadas pela EC 132/2023 também integram o núcleo constitucional protegido contra alterações que possam suprimi-las.

A primeira transformação apontada pela nota diz respeito ao pacto federativo, protegido pelo inciso I do artigo 60, parágrafo 4º. Para os autores, a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, representa uma nova estrutura de cooperação federativa. O documento destaca a autonomia de cada ente para estabelecer sua própria alíquota, a arrecadação no destino e a atuação conjunta por meio do Comitê Gestor do IBS. Segundo a tese apresentada, medidas que subordinem o Comitê Gestor à União, eliminem a autonomia dos entes na fixação das alíquotas ou alterem a titularidade constitucional da receita poderiam atingir o núcleo protegido da Federação.

No campo dos direitos políticos, a nota relaciona a reforma ao inciso II do artigo 60, parágrafo 4º, que protege o voto direto, secreto, universal e periódico. O CCiF sustenta que a transparência da tributação, o destaque dos impostos nos documentos fiscais e a vinculação da arrecadação ao local de consumo ampliam as condições para que o eleitor acompanhe as decisões tributárias dos representantes políticos. Na interpretação dos autores, a possibilidade de identificar os tributos pagos e relacioná-los às decisões dos governos fortalece o exercício do voto informado. Por isso, a instituição defende que mecanismos que restabeleçam a falta de transparência tributária podem comprometer garantias associadas ao funcionamento da democracia representativa.

A terceira transformação envolve a separação dos Poderes, protegida pelo inciso III do mesmo dispositivo constitucional. Segundo o CCiF, a reforma reforçou a reserva legal em matéria tributária ao estabelecer uma legislação complementar uniforme para IBS e CBS, limitar a concessão de benefícios fiscais e exigir lei para a definição das alíquotas pelos entes competentes. O documento sustenta que regulamentos, resoluções e outros atos administrativos devem executar as disposições aprovadas pelo Legislativo, sem criar regras que modifiquem a estrutura dos tributos. Para os autores, a transferência de decisões reservadas à lei para órgãos administrativos poderia representar violação à separação dos Poderes, e não apenas uma irregularidade na regulamentação.

A quarta dimensão constitucional examinada é a proteção dos direitos e garantias individuais, prevista no inciso IV do artigo 60, parágrafo 4º. A nota relaciona essa proteção à não cumulatividade, à neutralidade tributária, à transparência, à igualdade e aos mecanismos de devolução personalizada de tributos. Na avaliação do CCiF, esses instrumentos concretizam garantias constitucionais e não podem ser eliminados por alterações legislativas ou administrativas que contrariem os fundamentos da reforma. A instituição sustenta que a EC 132/2023 não criou apenas uma nova estrutura de arrecadação, mas estabeleceu parâmetros constitucionais que devem orientar a produção e a interpretação das normas do novo sistema.

A partir dessa interpretação, o CCiF propõe que a implementação da reforma seja submetida a um controle de constitucionalidade baseado nas quatro garantias examinadas. A análise deve verificar se determinada norma preserva a autonomia federativa, assegura a transparência necessária ao exercício do voto, respeita as competências do Legislativo e mantém os direitos individuais protegidos pela Constituição. A instituição sustenta que esse exame deve alcançar tanto as Leis Complementares 214/2025 e 227/2026 quanto os regulamentos do Comitê Gestor e demais atos administrativos. Na avaliação dos autores, eventuais violações desses fundamentos não representam apenas problemas de interpretação da legislação tributária, mas questões diretamente relacionadas à validade constitucional das normas.

Como exemplo concreto, a nota questiona a inclusão da CBS e do IBS na base de cálculo do ICMS, tema abordado na Resposta à Consulta 33.083/2026 da Secretaria da Fazenda de São Paulo. O CCiF sustenta que a medida contraria a estrutura constitucional da reforma e não poderia ser autorizada por lei estadual, lei complementar ou mesmo por emenda constitucional. Segundo o documento, a cobrança comprometeria garantias relacionadas à transparência, à separação dos Poderes e aos direitos individuais. A publicação também menciona decisão liminar da Justiça paulista que afastou a inclusão no caso examinado. A instituição ressalta, contudo, que sua argumentação constitucional vai além da ausência de previsão legal considerada naquela decisão.

A nota conclui que a reforma tributária ainda está em transição, mas os fundamentos constitucionais que permitiram sua aprovação já estariam protegidos desde dezembro de 2023. Para o CCiF, a EC 132/2023 fortaleceu o núcleo constitucional da República ao estabelecer novas formas de concretização da Federação, do voto, da separação dos Poderes e dos direitos individuais. A instituição defende que esses elementos não podem ser suprimidos por futuras alterações legislativas ou constitucionais e que o controle de constitucionalidade deve acompanhar toda a implementação do IBS e da CBS. Trata-se de uma interpretação jurídica apresentada pelos idealizadores da reforma, e não de um entendimento específico já firmado pelo STF sobre os efeitos da EC 132/2023.

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