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A LC 227, de 2026, acrescentou ao CTN - Código Tributário Nacional regras para a estimação do valor venal dos imóveis na apuração do ITBI - Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis. A alteração reacende controvérsia que parecia estabilizada pelo Tema 1.113 do STJ: o município pode estabelecer previamente um valor do imóvel e utilizá-lo em substituição ao preço declarado pelo contribuinte?

A questão envolve dois problemas distintos. O primeiro é saber se a nova redação do art. 38 do CTN modificou as premissas sobre as quais o STJ construiu o Tema 1.113. O segundo surge mesmo que se responda afirmativamente à primeira pergunta: uma lei municipal editada antes da LC 227/26, e incompatível com a ordem jurídica então vigente, passa a ser válida porque a legislação nacional posteriormente passou a admitir disciplina semelhante?

A resposta à segunda pergunta exige distinguir a abertura de um novo espaço legislativo da convalidação da legislação anterior. A LC 227/26 pode ampliar, para o futuro, o espaço conferido aos municípios. Isso não significa, porém, que valide automaticamente sistemas municipais anteriormente incompatíveis com o CTN. Lei nova pode criar fundamento para uma nova disciplina; não transforma, por superveniência, uma disciplina originariamente inválida em válida.

1. O que mudou no CTN

A LC 227/26 manteve o valor venal como base de cálculo do ITBI e acrescentou quatro parágrafos ao art. 38 do CTN. O § 1º passou a defini-lo como o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado. O § 2º determinou que esse valor será estimado por critérios técnicos, considerando pelo menos um dos parâmetros indicados pela lei: preços praticados no mercado imobiliário, informações de cartórios e agentes financeiros, características do imóvel ou outros parâmetros técnicos usualmente empregados em avaliações.

O § 3º exige a divulgação dos critérios utilizados e assegura ao contribuinte a possibilidade de contestar o valor estimado mediante avaliação contraditória, em procedimento específico disciplinado pela legislação municipal ou distrital. O § 4º determina o compartilhamento de informações pelos serviços registrais e notariais.

Nesse sentido, pela primeira vez, o CTN disciplina expressamente a estimação do valor venal e indica parâmetros para sua realização. Isso, contudo, não resolve sozinho a controvérsia. O art. 38 passou a dizer como o valor pode ser estimado, mas não afirmou expressamente que a estimativa administrativa prevalece, desde o início, sobre o preço declarado.

Além disso, cabe explicitar que o art. 148 do CTN não foi alterado. Ele continua a prever o arbitramento quando as declarações, documentos ou esclarecimentos forem omissos ou não merecerem fé, mediante processo regular e assegurada avaliação contraditória. A estimativa é uma técnica de avaliação; o arbitramento é a atuação administrativa destinada a afastar uma declaração concreta quando presentes seus pressupostos legais.

2. O que permanece do Tema 1.113 do STJ

No REsp 1.937.821/SP, o STJ assentou que a base do ITBI corresponde ao valor do imóvel em condições normais de mercado, sem vinculação à base do IPTU; reconheceu a presunção relativa de adequação do valor declarado, afastável mediante procedimento próprio do art. 148 do CTN; e rejeitou o arbitramento prévio com fundamento em valor de referência unilateralmente fixado pelo município.

O precedente não proibiu a Administração de produzir estudos, estimativas ou parâmetros de mercado. Essas informações podem servir à fiscalização e revelar indícios de subavaliação. O que o STJ afastou foi a transformação de uma estimativa geral e previamente produzida em base de cálculo automaticamente prevalecente, impondo ao contribuinte o ônus de demonstrar, depois, que o preço informado era adequado.

É nesse ponto que a LC 227/26 suscita dúvida. A referência a um valor que “será estimado” e a previsão de que essa estimativa poderá ser contestada permitem sustentar que a nova lei alterou a ordem do procedimento: primeiro a Administração estima; depois, se discordar, o contribuinte apresenta avaliação contraditória.

Essa leitura, porém, não decorre necessariamente do texto. O art. 38 disciplina os critérios de avaliação, enquanto o art. 148 continua a estabelecer as condições para afastar declarações que sejam omissas ou não mereçam fé. A possibilidade de contestar uma estimativa não equivale, por si só, à atribuição de prevalência automática a ela, assim como a previsão de critérios técnicos não elimina expressamente a presunção reconhecida pelo Tema 1.113.

Considere-se uma compra declarada por R$ 800 mil e uma estimativa municipal de R$ 1 milhão. A diferença pode justificar fiscalização e eventual arbitramento. Outra questão é saber se ela autoriza cobrar imediatamente o ITBI sobre R$ 1 milhão, transferindo ao contribuinte a iniciativa de demonstrar que o valor declarado corresponde ao mercado. É justamente essa passagem, da estimação para a prevalência jurídica da estimativa, que o novo art. 38 não resolve de forma expressa.

Por isso, parece precipitado afirmar que a LC 227/26 simplesmente superou o Tema 1.113. A nova redação introduziu elementos relevantes e pode justificar nova análise de seu alcance para fatos futuros, mas a compatibilização entre os arts. 38 e 148 continua necessária.

3. Quando é necessária nova lei municipal?

A LC 227/26 não obriga todos os municípios a editar nova lei para continuar cobrando o ITBI. Se a legislação municipal anterior era válida sob a ordem jurídica em que foi editada e fornece suporte suficiente para uma atuação compatível com o novo art. 38, sua anterioridade, por si só, não a torna inadequada.

A situação muda quando o município pretende valer-se de uma possibilidade jurídica que somente passou a encontrar fundamento no CTN com a LC 227/26. Suponha-se, para fins argumentativos, que o novo art. 38 permita atribuir à estimativa administrativa função mais intensa do que aquela admitida pelo Tema 1.113. Essa nova abertura normativa pode orientar a legislação municipal para o futuro, mas não transforma em válida uma lei antiga que já pretendia produzir esse mesmo efeito quando ele era incompatível com a ordem então vigente.

A diferença é entre continuidade de uma norma válida e convalidação de uma norma inválida. No primeiro caso, não há razão para exigir que o município repita em 2026 aquilo que já havia validamente legislado. No segundo, a conclusão é oposta: se determinada disposição nasceu incompatível com as normas gerais que condicionavam o exercício da competência municipal, a posterior modificação dessas normas não corrige o vício originário.

O Tema 1.113 não criou, em 2022, os limites do art. 148. Interpretou dispositivos do CTN que já estavam vigentes quando muitas leis municipais com valor de referência foram editadas. Assim, uma legislação local não se torna inválida porque passou a contrariar um precedente posterior; se ela já permitia efeitos incompatíveis com o CTN então vigente, o vício era originário.

A superveniência da LC 227/26 tampouco altera essa conclusão. A modificação posterior do parâmetro normativo pode abrir espaço para uma nova disciplina, mas não confere validade superveniente a uma disposição que nasceu incompatível com a ordem jurídica anterior. A nova lei autoriza nova produção normativa mas não reescreve a validade da legislação pretérita.

Daí decorrem duas consequências. O município não precisa aprovar nova lei apenas porque a LC 227/26 foi publicada. Mas, se quiser valer-se de uma possibilidade jurídica inaugurada ou ampliada pela lei complementar, não poderá fazê-lo simplesmente recuperando disposição anterior que era inválida por antecipar aquele mesmo regime. Nessa hipótese, será necessária nova manifestação do legislador municipal, agora sob o novo parâmetro nacional.

4. São Paulo mostra por que a distinção importa

São Paulo permite visualizar concretamente os dois problemas discutidos até aqui: saber se a LC 227/26 alterou o conteúdo do Tema 1.113 do STJ e, em caso positivo, determinar o que essa mudança produziria sobre uma legislação municipal anterior.

A lei municipal 11.154, de 1991, em sua redação atual, estabelece que a base de cálculo do ITBI corresponde ao valor pelo qual o imóvel seria negociado à vista, em condições normais de mercado. Em 2006, porém, foram acrescentados os arts. 7º-A e 7º-B, que autorizaram a divulgação, pela Administração, de valores venais atualizados para os imóveis e atribuíram ao contribuinte que deles discordasse a iniciativa de requerer avaliação especial. O decreto 55.196/14 regulamentou essa sistemática, conferindo presunção relativa aos valores divulgados pelo município.

O primeiro capítulo da controvérsia ocorreu ainda em 2015. Na arguição de inconstitucionalidade 0056693-19.2014.8.26.0000, o órgão especial do TJ/SP preservou o artigo 7º, mas declarou inconstitucionais os arts. 7º-A e 7º-B. A distinção feita pelo Tribunal é importante: o município poderia manter valores de referência como parâmetro de fiscalização, mas não utilizá-los para fixar previamente a base de cálculo e transferir ao contribuinte o ônus de demonstrar que o imóvel valia menos. Se a Administração discordasse do valor declarado, deveria instaurar o procedimento de arbitramento do art. 148 do CTN.

Em 2022, essa mesma lógica foi nacionalizada pelo Tema 1.113 do STJ. No REsp 1.937.821/SP, a primeira seção fixou três premissas: a base do ITBI corresponde ao valor do imóvel em condições normais de mercado; o valor declarado pelo contribuinte goza de presunção relativa; e o município não pode substituir previamente essa declaração por valor de referência estabelecido unilateralmente. A divergência deve ser resolvida em procedimento administrativo próprio, nos termos do art. 148 do CTN.

É nesse cenário que surge a LC 227/26. A nova redação do art. 38 do CTN passou a prever expressamente critérios técnicos para a estimação do valor venal - preços de mercado, informações notariais e registrais, características do imóvel e outros parâmetros técnicos - e determinou a divulgação dos critérios utilizados, assegurando ao contribuinte a possibilidade de apresentar avaliação contraditória.

A partir daí, o município de São Paulo passou a sustentar em juízo que o novo art. 38 teria superado legislativamente o Tema 1.113 e que sua sistemática de VVR já atenderia ao novo regime. Essa tese aparece expressamente nos recursos municipais julgados pelo TJ/SP em 2026.

Os julgados de 2026, porém, precisam ser separados em duas linhas, porque resolvem problemas diferentes.

A primeira enfrenta diretamente a relação entre a LC 227/26 e o Tema 1.113. Na remessa necessária 1063081-67.2025.8.26.0053, julgada pela 15ª câmara de Direito Público em 9 de junho de 2026, o TJ/SP afirmou que a nova redação do art. 38 não implica aceitação obrigatória do VVR paulistano. Destacou que o município não demonstrou que seu valor de referência atendia aos novos critérios técnicos nem que esses critérios haviam sido devidamente divulgados. Foi além: segundo o acórdão, a nova redação do CTN, até eventual revisão do repetitivo, “apenas reafirma” o Tema 1.113, não configurando sua superação legislativa.

A segunda linha resolve um problema anterior: mesmo admitindo, para argumentar, que a LC 227/26 tenha modificado o regime jurídico para o futuro, ela poderia justificar cobranças realizadas antes de sua edição? O TJ/SP respondeu negativamente. Na apelação/remessa necessária 1148130-76.2025.8.26.0053, a 18ª câmara ressaltou que a exigência discutida havia sido formulada em novembro de 2025 e que uma legislação posterior não poderia ser aplicada retroativamente para legitimá-la.

A mesma distinção aparece, de maneira ainda mais explícita, nos embargos de declaração 1001398-29.2025.8.26.0053/50000, julgados pela 15ª câmara em 10 de junho de 2026. O município sustentava que a LC 227/26 teria provocado a perda da eficácia vinculante do Tema 1.113 e poderia ser aplicada retroativamente. O Tribunal rejeitou ambos os argumentos para aquele caso: a lei complementar introduziu regime jurídico inovador, não possui natureza meramente interpretativa e, portanto, não alcança fato gerador anterior.

Esses precedentes permitem separar o que já foi decidido do problema que ainda permanece. Para situações anteriores à LC 227/26, a jurisprudência afasta sua utilização retroativa. Para situações posteriores, a remessa necessária 1063081-67.2025.8.26.0053 já oferece uma resposta relevante: a mera existência do novo art. 38 não transforma automaticamente o VVR paulistano em base de cálculo válida.

Resta, contudo, uma questão adicional. Suponha-se, em benefício da tese municipal, que a LC 227/26 efetivamente tenha ampliado para o futuro o espaço disponível aos municípios para instituir mecanismos de estimação. Isso faria renascer os arts. 7º-A e 7º-B, declarados inconstitucionais em 2015?

A alteração posterior do parâmetro normativo não apaga o vício reconhecido quando a lei foi editada. A premissa encontra paralelo na jurisprudência do STF, que rejeita a chamada constitucionalidade superveniente: norma inválida em sua origem não se convalida simplesmente porque o parâmetro superior foi posteriormente modificado.

Por isso, há duas vias possíveis, mas nenhuma conduz à manutenção do VVR atual. Se a LC 227/26 não superou o Tema 1.113, São Paulo continua impedido de utilizar um valor de referência unilateralmente produzido como base previamente prevalecente. Se a lei complementar efetivamente abriu, para o futuro, espaço para uma nova sistemática de estimação, o município deverá discipliná-la em conformidade com os novos requisitos do art. 38, sem simplesmente atribuir nova eficácia aos dispositivos declarados inconstitucionais.

Isso tampouco significa que toda a legislação paulistana do ITBI tenha perdido validade. O próprio julgamento de 2015 preservou o art. 7º da lei 11.154/1991. Permanecem aplicáveis as disposições anteriores que eram válidas e continuem compatíveis com o CTN. A LC 227/26 não exige começar do zero; o que ela não faz é transformar automaticamente uma disciplina anteriormente inválida em fundamento suficiente para novas cobranças.

5. Conclusão

A LC 227/26 mudou a disciplina nacional do ITBI. Definiu o valor venal, estabeleceu critérios técnicos para sua estimação, exigiu transparência e previu avaliação contraditória. A alteração é relevante e pode justificar novo exame do alcance do Tema 1.113 para os fatos ocorridos sob a nova legislação. Isso não significa, contudo, que o precedente tenha sido automaticamente superado.

O art. 38 passou a disciplinar a estimação, mas o art. 148 continua a estabelecer as condições para afastar uma declaração que não mereça fé. A nova lei não afirma expressamente que a estimativa administrativa substitui desde logo o preço declarado nem que o contribuinte passou a suportar o ônus inicial de afastá-la.

Há, ainda, uma segunda conclusão, independente da primeira. Mesmo que se entenda que a LC 227/26 ampliou o espaço de atuação dos municípios, essa ampliação vale como parâmetro para o exercício atual da competência legislativa. Não convalida disposições municipais que nasceram incompatíveis com a ordem jurídica anterior.

É por isso que a situação de São Paulo não se resolve com a afirmação de que sua legislação já continha mecanismos semelhantes aos introduzidos no CTN. A pergunta anterior é outra: essas disposições eram válidas para produzir os efeitos que hoje se pretende atribuir a elas?

A LC 227/26 pode abrir caminho para uma nova disciplina municipal. Não ressuscita a antiga. São Paulo não precisa editar uma nova lei para continuar cobrando o ITBI nem para arbitrar, de forma regular, uma declaração que não mereça fé. Contudo, se pretender, valer-se de possibilidade que somente passou a existir sob o novo art. 38, deverá legislar novamente, agora dentro dos limites da nova ordem.