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Conversamos sobre a discussão a respeito da inconstitucionalidade do Decreto Legislativo 176/2025 que derrubou o Decreto 12499/2025, que tratava do aumento das alíquotas do IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), com Rodrigo Minhoto Ferreira, especialista em Direito Tributário do escritório FCR LAW.

Qual o propósito do IOF?

O Código Tributário Nacional (CTN) é bem específico sobre o caráter extrafiscal do IOF, dizendo que o seu propósito é regular a política monetária e cambial. O ponto é que o Supremo Tribunal Federal (STF) já relativizou isso e fez leituras diferentes com base na Constituição.

Se o caráter extrafiscal do IOF está no CTN, essa discussão é realmente para o STF?

A regra matriz do IOF está na Constituição, mas em momento algum ela diz que o IOF tem caráter extrafiscal. Isso está no CTN, que complementa a Constituição e tem caráter de lei complementar, mas existem precedentes de julgamentos feitos pelo STF, e que envolviam o IOF, onde o caráter extrafiscal do imposto foi relativizado e se ponderou que ele não é só extrafiscal.

De uma forma um pouco mais técnica, vamos dizer assim, o STF não poderia entrar no mérito de analisar a extrafiscalidade do IOF, mas como ele já fez isso em outros casos, não consigo imaginar o STF dizendo que não pode analisar o caráter extrafiscal do imposto, já que isso não está na Constituição. Isso faria com que ele entrasse em contradição com todos os outros precedentes nos quais tratou do mérito da extrafiscalidade do IOF.

Você pode citar alguns desses precedentes?

Em 2023, o STF julgou um tema relacionado ao IOF que incide sobre as operações de mútuo entre empresas. Nesta oportunidade, o ministro Cristiano Zanin, relator do caso, disse, através do seu voto, que foi acompanhado por todos os demais ministros, que a doutrina, que são os juristas e o próprio STF, já havia decidido reiteradas vezes que o IOF, apesar de ser reconhecidamente extrafiscal, não é só extrafiscal. Com isso, o STF admitiu a possibilidade de que ele fosse manejado para além da questão extrafiscal, ou seja, o IOF também tem uma função arrecadatória. No atual caso, o que muda um pouco é que ficou muito claro que o único objetivo da mudança foi arrecadatório, pois não há outra justificativa.

Além desse caso, em 2021 o Governo Federal aumentou o IOF por um breve período, justificando que ele precisava de um aumento de arrecadação pontual devido a uma questão que envolvia o Auxílio Brasil. Neste caso, não houve questionamento por parte do Congresso, mas alguns contribuintes, de forma pontual, questionaram essa majoração, o que fez com que esse tema chegasse ao STF. Em decisão monocrática, o ministro Edson Fachin disse que o IOF tinha caráter eminentemente extrafiscal, mas que o Executivo tinha competência para aumentar suas alíquotas. Nessas ocasiões, o STF pontuou que o IOF não pode ficar limitado à sua questão extrafiscal.

Como o caso atual é um pouco mais emblemático, pois o decreto criou novas hipóteses, como as aplicações em VGBL (Vida Gerador de Benefício Livre), pode ser que tenhamos uma decisão através da qual se tente chegar a uma meio termo.

O Executivo pode mexer nas alíquotas do IOF através de decreto, mas ele pode utilizar o IOF apenas para fins arrecadatórios?

Com base no CTN, o IOF deveria ter apenas caráter extrafiscal, e não função arrecadatória, mas a atual construção jurisprudencial do STF nos leva a crer que o judiciário permite isso.

Caso se confirme a majoração das alíquotas do IOF para fins arrecadatórios, isso não abre um precedente perigoso para a utilização de outros impostos extrafiscais, como o Imposto de Exportação, o Imposto de Importação e o Imposto sobre Produtos Industrializados, para fins arrecadatórios?

Além da questão do desgaste político, o governo demorou para entrar com a ação justamente pelo risco de formar um precedente desfavorável, com o STF dizendo que, como o IOF é um tributo extrafiscal, ele não pode ser aumentado somente com fins de arrecadação. Se isso acontecer, isso vai limitar a utilização dos demais tributos extrafiscais da forma como foi feito com o IOF. Cabe ressaltar que, caso isso aconteça, não existe recurso acima do STF.

Você vê mais argumentos a favor do governo ou do Congresso nesse julgamento?

Do ponto de vista técnico-jurídico, eu vejo muito mais argumentos a favor do governo em uma discussão no STF. Segundo a Constituição, é competência do Congresso Nacional sustar os atos do poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites da delegação legislativa, mas a inicial do Decreto Legislativo 176/2025 focou apenas na questão da extrafiscalidade do IOF. Dessa forma, o decreto legislativo foi promulgado sob a justificativa de que o Executivo exorbitou o poder regulamentar ao utilizar o IOF com caráter meramente arrecadatório. Na minha opinião, não se consegue sustentar a derrubada dos decretos no STF apenas com base nessa questão.

O Congresso poderia ter buscado outra forma para limitar o aumento das alíquotas do IOF e não simplesmente revogar o decreto e dizer que o Executivo não pode alterar as alíquotas. Os parlamentares focaram mais no recado político para o Executivo e acabaram utilizando um instrumento sem muita fundamentação.